V. Sécurité sociale actuelle

Introduction

Le présent article, qui se base sur les cas de la France et de la Belgique, n'est pas une description détaillée et exhaustive du système social-fiscal de ces deux pays de référence. Il s'agit plutôt d'identifier des principes de base propres à tous les système socio-fiscaux, et de proposer des valeurs de référence. La France et la Belgique sont des références idéales car ces deux pays font parties des plus avancés en matière de sécurité sociale. Ils ont également en commun de refléter la complexité et la diversité compositionnelle des systèmes de SS.

Ordonnance de 1945 portant organisation de la sécurité sociale : legifrance.gouv.fr.

L'analyse spatio-temporelle du taux de pauvreté (comparaison entre pays, et évolution d'un pays) permet d'évaluer l'effet des "dépenses" de sécurité sociale (que l'on peut voir plutôt comme des "tranferts"). Se pose également la question de l'efficacité avec laquelle ces ressources sont traitées (financement, identification des ayants droit, calcul des montants spécifiques, distribution, contrôle, ...) pour abaisser le taux de pauvreté.

Le tableau suivant illustre deux faits :

1. en Allemagne, les réformes Hartz de 2004 ont fait explosé le taux de pauvreté ;
2. les performances de la France dans la lutte contre la pauvreté sont parmi les moins mauvaises parmi les 19 pays membres de la zone euro ;

Dépenses

En France, les dépenses de retraite et de santé représentent 26,9/34≈80 % des dépenses de sécurité sociale, contre une 4,7/34≈15 % pour le chômage, l'excluson sociale et l'aide au logement réunis. Ces trois aides – qui concernent essentiellement les 15 % les plus pauvres de la population – représentent environ 5 % du PIB.

Santé :

• Dans les pays de l'OCDE, les dépenses publiques de santé représentent en moyenne les deux tiers des dépenses totale de santé.

• L'espérance de vie en bonne santé à la naissance en 2021 est de 66 ans pour les hommes, et 67 pour les femmes.

  Espérance de vie	Hommes	Femmes
  • entière	79	85
  • en bonne santé	66	67

  Source : Insee

  Ces valeurs moyennes masquent cependant la réalité des personnes vivant dans la précarité et/ou des conditions de travail pénibles. Ainsi le Conseil économique social et environnemental (CESE) souligne que l’espérance de vie des personnes ayant vécu de longues années dans la grande précarité est terriblement réduite : elle se situe entre 50 et 55 ans, soit plus de 25 ans de moins que le reste de la population [source p. 14].

Logement. En ajoutant aux aides personnelles au logement, les aides à la pierre et les équipements collectifs associés (qui ne sont pas des dépenses de SS), les dépenses de la politique du logement sont 2,4 fois plus élevées en France (2,2 % du PIB) que dans l'UE (0,9 % du PIB) [source].

Non-recours

Fait généralement méconnu de l'opinion publique, le non-recours aux aides sociales par des personnes y ayant pourtant droit est très élevé : 30 % pour le chômage, 34 % pour le revenu minimum, et 50 % pour le minimum vieillesse [source]. Cette "redistribution non exercée" représenterait près de 0,5% du PIB [source p. 330].

Cause du non recourt. Les raisons sont multiples et peuvent varier selon les individus : ignorance de l'existence de certains droits, découragement devant la complexité des procédures, honte personnelle du statut d'assisté social, crainte de la stigmatisation sociale,... [source].

Fraude
sociale

Selon un rapport de la Cour des comptes (France), une enquête menée par Pôle Emploi en 2013-2014 a relevé une insuffisance de recherche d’emploi par les chômeurs dans 8 % à 35 % des cas dans les agences testées. Ces cas semblent relativement peu sanctionnés : l’insuffisance de recherche d’emploi ne représentait en moyenne en 2013 que 2,5 % des cas de radiation, les radiations représentant elles-mêmes 11,5 % des sorties de liste de Pôle emploi [source p. 82].

N.B. La fraude sociale est nettement inférieure :

• au non-recours : pour 100 de non-recours au RSA ("Revenu Minimum Garanti" selon notre nomenclature standard) on observe à peine 1,2 de fraude au RSA ;
• à la fraude fiscale : pour 100 de fraude fiscale, on observe à peine 0,1 de fraude au RSA [source p.54].

Recettes

À l’origine, la Sécurité sociale fut conçue sur le modèle de l’assurance sociale, établissant un lien fort entre cotisations et prestations, l’affiliation étant liée à l’exercice d’une activité professionnelle. Mais progressivement, l’État prit une part toujours plus importante au financement de la protection sociale, en réponse ou accompagnement de diverses évolutions : universalisation des prestations maladie et famille, forte augmentation du contenu et des coûts des services de santé couverts par la Sécurité sociale, déplafonnement des cotisations sociales, allégements de cotisations sociales employeurs sur les bas salaires, introduction de dispositifs de solidarité (minima sociaux, aides au logement).

Théoriquement, les systèmes de SS pourraient (et sont assez souvent) gérés selon deux approches complémentaires :

1. contributive (ou encore "assurantielle") :
   • fonction : remplacement des revenus d’activité qui ne peuvent plus être perçus ;
   • types : retraite, chômage, accident du travail & maladies professionnelles, ... (⇒ cette logique est liée à l'activité des bénéficiaires, source du financement) ;
   • financement : par cotisations sociales, c-à-d :
     1. au moment du processus productif ;
     2. sur les seuls revenus du travail ;
     3. en augmentant ainsi le coût du travail (cotisations patronales) et réduisant les revenus immédiats (*) du travail (cotisations salariales).

     (*) Les pensions de retraite et les indemnités de chômage sont considérées par certains auteurs comme des "salaires différés". Cette équivalence inter-temporelle me paraît cependant abusive car un revenu immédiat est certains, contrairement à un revenu différé.

2. non-contributive (ou encore "solidaire" --> notions de redistribution et de contributeurs net) :
   • fonction : permettre à tous les citoyens d’accéder à des services en fonction de leurs besoins ;
   • types : famille, logement, santé ... (⇒ cette logique n'est donc pas liée à l'activité des bénéficiaires) ;
   • financement par prélèvement fiscaux, sur :
     • les revenus (du travail et/ou du capital) ;
     • la consommation (TVA).

Complexité

Il n'est cependant pas évident de déterminer des critères objectifs sur base desquels retraite & chômage sont classés dans le premier groupe, et famille, logement & santé dans le second.

Selon la thèse dite du "salaire différé" il serait politiquement moins difficile de faire passer une hausse des cotisations que de l'impôt car les cotisations reviendraient intégralement au contribuable, tandis que les impôts seraient partagés entre tous.

Une étude économétrique confirmerait la thèse du salaire différé [source].

D'autre part, si les pensions d’aujourd’hui sont financées par les cotisations des actifs d’aujourd’hui, on parle alors de "répartition" (généralement associée à la solidarité) vs "capitalisation" (généralement associée à l'assurantiel) ...

Concernant l'effet redistribution il n'est pas aisé de trancher entre cotisations et impôts :

• d'une part, selon Thomas Piketty, la cotisation serait plus régressive que les impôts car elle pèserait très peu sur les revenus du capital et sur les hauts salaires [source].
• mais d'autre part selon Bernard Friot les plus riches échappent facilement à l'impôt, grâce aux conseils de spécialistes en échappement fiscal.

Évolution. Depuis les années 1980, on observe une augmentation de la part du financement par impôts au détriment du financement par cotisations. C'est particulièrement les cas des allocations de chômage. François Ecalle note que c'est également le cas d'une partie des pensions : « les pensions de la plupart des retraités ont une composante qui relève de la solidarité : majorations en fonction du nombre d’enfants, pension minimale, part de la pension correspondant à des trimestres validés alors qu’il n’y a pas eu de cotisation (chômage...), pension versée avant l’âge minimal en raison de l’exercice de métiers pénibles etc ». Ecalle recommande que les pensions continuent de faire l’objet d’un virement unique, mais que l’information donnée aux retraités distingue la part qui relève de l’assurance, correspondant au principe selon lequel chaque euro de cotisation donne droit à la même pension dans le futur système universel, et la part qui relève de la solidarité [source].

Transferts

 1. Minima sociaux
 2. Revenu disponible

Minima sociaux

Nous entendons ici par "minima sociaux", une notion plus large que la définition officielle, comprenant :

• le niveau du salaire minimum légal (SML) ;
• le niveau minimum de la pension, du chômage, du revenu minimum garanti et de l'aide au logement, pour une personne seule et ne disposant d'aucun revenu.

Le graphique suivant montre, en utilisant le SML comme référentiel, la grande disparité entre les pays du Nord-Est et ceux du reste de l'UE, et surtout l'absence d'une prétendue "convergence vers le haut", sur laquelle reposait la propagande originelle en faveur de l'Union monétaire européenne, mais manifestement inexistante 22 ans plus tard ...

Référentiel
avancé

Dans le tableau suivant c'est le système de sécurité sociale belge (2021) que nous utilisons comme "référentiel avancé" (pour la France : mes-aides.gouv.fr). Le tableau présente les montants minimums (nets, arrondis à la cinquantaine) pour un isolé.

Salaire minimum légal (SML) 1650 euros/mois	45 % du PIB/hab. Pour approfondir lire notre article sur le SML.
Pension de retraite 1550 euros/mois	42 % du PIB/hab. Cumulable avec des revenus professionnels, mais sous condition que le total ne dépasse pas un certain montant [source-BEL, source-FR] (contrairement à l'AU qui est inconditionnelle).
Allocation de chômage 1350 euros/mois	37 % du PIB/hab. Non cumulable avec une activité professionnelle (par définition), contrairement à l'AU. Non limitée dans le temps. Pour ne pas perdre son droit aux allocations le chômeur doit régulièrement prouver qu'il cherche activement un travail (et l'État doit vérifier ces preuves).
Revenu minimum garanti (RMG) 1200 euros/mois	33 % du PIB/hab. Montant différentiel. Pour les personnes n'ayant pas/plus droit aux allocations de chômage. Non limité dans le temps, comme l'AU. Pour un isolé de plus de 65 ans, voir supra pension de retraite. Inférieur au seuil de pauvreté, défini à 60 % du revenu médian, soit 1.300 euros/mois.
Aide au logement	Devrait être cumulable avec le RMG et l'allocation de chômage (qui ne sont pas cumulables), par exemple sous forme de loyer modéré d'un logement social (en Belgique il existe des logements sociaux à 200 euros/mois pour personne seule; cependant la liste d'attente pour un logement social est d'environ douze ans ...) ; dans l'attente un isolé reçoit 160 euros/mois ; En France il existe une aide financière au logement. Mais, étant considérée comme revenu, elle est déduite du RMG maximum (puisque le RMG est différentiel). Il n'y a donc pas cumul (sauf éventuel "régime spécial", mais la SS étant d'une telle complexité, et en outre régulièrement modifiée, la prudence s'impose).

Source1, sources2.

Nomenclature. Les dénominations officielles variant selon les pays nous utilisons ici nos dénominations génériques : "salaire minimum légal" (SML : SMIC en France, RMMMG en Belgique) et "revenu minimum garanti" (RMG : "RSA" en France, "Revenu d'intégration" en Belgique).

Du revenu primaire au revenu disponible

Y_d = Revenus primaires (Revenus du travail et du capital + Revenus de transferts) - Prélèvements obligatoires

où :

• Revenus de transferts = aides publiques en matière de famille, logement, chômage, pension, etc

• Prélèvements obligatoires = impôts sur les revenus du travail et du capital + cotisations sociales + taxes à la consommation

  • les cotisations sont prélevées "à la source" c-à-d par l'employeur, qui les verse à l'État ;

  • les taxes à la consommation sont (i) prélevées par les entreprises, sur base de leur chiffre d'affaire, (ii) répercutées sur le prix de vente au consommateur final.

En France la redistribution est opérée pour 37 % par les prélèvements obligatoires (surtout l’impôt sur le revenu) et pour 63 % par les prestations sociales en espèces (calculé à partir des différence entre les coefficients de Gini avant et après impôts et prestations sociales) [source].

Le tableau suivant expose les rapports entre salaire super-brut et salaire net.

Comptabilité
nationale

À partir du PIB on obtient le revenu national en déduisant la dépréciation annuelle du capital, et en ajoutant le solde des revenus étrangers. À partir du revenu national on obtient le revenu disponible moyen en retirant les impôts, et en ajoutant les transferts (chômage, retraites, etc). La différence entre revenu disponible et revenu national est consacrée aux services publics : éducation, santé, routes, justice, police, ... [source].

Comparaison internationale

Le tableau suivant compare les systèmes de sécurité sociale belge, français et américain pour une famille monoparentale comptant deux enfants. L'axe horizontal mesure le revenu avant impôt et cotisations sociales personnelles gagné par le parent, tandis que l'axe vertical mesure son revenu disponible c-à-d après impôt et cotisations sociales. Il apparaît que le système belge est le plus généreux envers ceux qui ne travaillent pas (point 0 sur l'axe horizontal). Par contre l’ordre s’inverse vers 700 euros/mois. Enfin, pour les revenus bruts situés aux alentours de de 1.600 euros/mois la différence entre les trois pays s'estompe.

La droite rouge à 45° représente la courbe de revenu disponible hypothétique d’un pays où il n’y aurait aucune taxe et aucun transfert <--> revenu brut = revenu disponible. Ainsi le graphique montre que l'on devient contributeur net au-dessus d'environ 1.900 euros bruts. Pour plus d'explications sur l'interprétation du graphique voir la source pages 9 à 13.

Deux approches

Le graphique ci-dessus illustre deux approches. Une approche favorisant les entreprises est d'inciter les gens à travailler à temps plein même pour un salaire très faible, et de compléter celui-ci par des aides complémentaires (USA). Une approche inverse, favorisant plutôt les individus, est d'inciter les entreprises à payer des salaires suffisamment élevés, en aidant ceux qui n'ont pas de travail (BEL). Le système français se situe entre les deux.

Critiques

 1. Opinion publique
 2. Complexité et disparités
 3. Trappe à inactivité
 4. Paternalisme
 5. Discriminations

Opinion publique

Selon un directeur de France Stratégie « On fait semblant de croire que le mot "solidarité" nous unit encore, alors qu’ il nous divise assez fréquemment. Les Français ne doutent pas de leur modèle social d’une manière générale, au moins pour la santé – c’est moins vrai pour les retraites, notamment pour les plus jeunes –, mais ils sont très critiques à l’égard des mécanismes d’assistance. Deux Français sur trois jugent que notre modèle social coûte trop cher ; ils sont huit sur dix à estimer qu’il y a des abus à l’égard des aides sociales et qu’il est souvent plus avantageux de ne pas travailler que de travailler. Que cette méfiance ne reflète pas la réalité, que les Français surestiment massivement la fraude et sous-estiment le non-recours aux droits sociaux est une évidence, mais la réalité des perceptions compte malgré tout. » [source p. 401].

Les sections suivantes développent les critiques qui nous paraissent les plus prégnantes d'un point de vue scientifique.

Complexité et disparités

Claude Allègre fait remarquer que « les pouvoirs publics font face à un arbitrage entre d’une part des prestations qui essaieraient de répondre finement aux besoins des bénéficiaires potentiels, et qui sont ainsi fonction de leur caractéristiques, au risque de la complexité et du non-recours ; et d’autre part des prestations universelles simples et non stigmatisantes mais qui répondent moins bien aux différences de besoin et sont donc ainsi plus coûteuses » [source p. 52].

Les systèmes actuels de SS sont extrêmement complexes car il se sont construits au fil du temps par accumulation de mesures visant à couvrir un maximum de cas particuliers de façon spécifique. D'autre part ils n'exploitent pas pleinement les potentialités de rationalisation apportées par l'informatique, comme l'illustre l'exploitation insuffisante des connexions entre les base de données des administrations fiscales et sociales.

Il en résulte des coûts administratifs importants et des inefficacités. Ainsi la non automatisation des procédures d'allocation des aides sociales a pour effet que les ayants droit doivent introduire une demande et prouver à l'administration sociale qu'ils répondent aux conditions, en obtenant auprès de l'administration fiscale certaines données requises. Cette situation ubuesque implique non seulement des coûts administratifs qui pourraient être supprimés (informations et contrôles des ayants droit) mais en outre une faible efficacité de la SS. Jusqu'à 50% des ayants droits n'exercent pas leurs droits aux aides sociales, soit parce qu'ils en ignorent l'existence, soit parce qu'ils n'arrivent pas à réunir les informations requises, par incompréhension des procédures (et d'autant plus lorsque les procédures sont interprétées différemment par les fonctionnaires de différents services, problème qui serait résolu par unification et automatisation des procédures fiscales et sociales).

Le graphique suivant réalisé par Marc de Basquiat montre la grande disparité des statuts sociaux. Il permet de classer les statuts du plus au moins avantagé (les 18-25 ans) :

1. Familles (et d'autant plus qu'il y a d'enfants à charge) ;
2. Retraités en couple ;
3. Retraités seuls ;
4. Adultes sans enfants ;
5. 18-25 ans.

Le graphique ci-dessus est le résultat d'un système complexe de redistribution des revenus par prestations sociales et prélèvements obligatoires, détaillé dans le tableau suivant (pour agrandir cliquez ici).

Trappe à inactivité

Définition

Il y a effet de "trappe à inactivité/chômage/pauvreté" lorsqu'une personne en situation précaire (allocataire du chômage ou du RMG, travailleur pauvre) n'est pas incité à travailler plus parce qu'il estime qu'il en résulterait une baisse globale de l'ensemble de ses revenus monétaires (allocations & revenus professionnels, diminués des impôts et frais liés à l'activité) et non monétaires (temps libre, reconnaissance sociale, quantité et qualité du réseau relationnel, opportunité de développement de ses capacités, opportunité de carrière professionnelle, ...).

Incertitude. Ce faisant l'allocataire compare un ensemble revenus+patrimoine actuel et donc certain (AU et temps libre), avec un ensemble futur et donc incertain (quantité et qualité du réseau relationnel, opportunité de développement de ses capacités, opportunité de carrière professionnelle, pension, ...). L'incertitude quant aux revenus et patrimoine futurs est notamment fonction de la compréhension et de la confiance qu'a l'allocataire dans le système qui générera les revenus futurs. Minimiser cette incertitude (notamment par la simplification du système socio-fiscal) est une condition nécessaire (mais non suffisante) pour neutraliser l'effet de trappe.

Vers le salariat. Il y a notamment effet de trappe lorsque le rapport entre les montants nets de l'allocation (chômage ou RMG) et du salaire minimum légal (SML) est tel qu'en reprenant une activité professionnelle rémunérée au SML un allocataire n'obtiendraient qu'une faible augmentation de revenu relativement à la perte de temps libre, et alors que les gains non monétaires de la reprise d'activité sont difficilement évaluables ex-ante. Ce sera généralement le cas d'un allocataire qui se voit proposer un travail à temps partiel.

Vers l'auto-entreprenariat. Lorsqu'un allocataire du chômage ou du RMG prend le risque de passer au statut d'indépendant il perd (immédiatement ou progressivement) le droit à son allocation alors que les revenus d'activité ne sont pas immédiats, ce qui n'incite pas à l'auto-entreprenariat. Rappelons à cet égard que la création d'une entreprise réussi rarement dès la première tentative : ainsi 90% des start-ups font faillite, et cela dans les 5 premières années [source].

Interprétations

La notion de trappe à inactivité est un concept théorique, largement propagé par des économistes néolibéraux, postulant que les aides au revenu incitent à la paresse, et en concluant qu'il faut réduire ces minima sociaux. L'hypothèse sous-jacente est que la nature humaine serait rétive au travail, ce qu'infirme pourtant le fait qu'une part non négligeable des travailleurs pauvres occupent des emplois pour des salaires inférieurs aux revenus d'assistance dont ils pourraient bénéficier s'ils ne travaillaient pas [source].

Un rapport du Sénat français constate par ailleurs que l'expérience de terrain et les multiples enquêtes effectuées auprès de bénéficiaires de minima sociaux montrent que les personnes confrontées à l'effet de trappe ne choisissent pas délibérément de rester dans l'assistance : « elles n'ont pas une préférence explicite pour l'inactivité ; simplement, l'ensemble des contraintes et des frais à engager pour retrouver le chemin de l'emploi constituent parfois des obstacles insurmontables » [source]. Il s'agirait alors de neutraliser les effets de trappes, et pas nécessairement en réduisant les minima sociaux.

On peut distinguer :

• trappes à inactivité : désincitation, pour un allocataire du RMG, d'entrer sur le marché du travail ;
• trappes à chômage : désincitation, pour un allocataire du chômage, d'accepter un emploi ;
• trappes à pauvreté, désincitation, pour un travailleur pauvre à temps partiel, de passer à un temps plein.

Réalité

L'effet de trappe à inactivité ou à chômage est un concept théorique, dont la réalité n'est pas confirmée par certaines études économétriques [source].

Il semble par contre exister un effet de trappe à pauvreté, les allocataires d'aides complémentaires restant souvent confinés dans un secteur secondaire composé de mauvais emplois sans grande possibilité de transition vers un secteur primaire composé des bons emplois : ce sont les travailleurs pauvres. Ce n'est donc pas du côté de l'offre de travail par les travailleur mais du côté de la demande de travail par les entreprises que fonctionne cette trappe [source].

Neutralisation

Augmenter le SML horaire, ou réduire le temps de travail à salaire inchangé, permet de réduire l'effet de trappe à inactivité.

On estime généralement qu’il faut arriver à un gain de 15 à 25% en plus de l’allocation pour que le travail soit attractif [source].

Une allocation universelle additive (cf. /financement-redistributif#modes) maximise la neutraisation de l'effet de trappe, car le citoyen ne perd pas son droit à l'AU en reprenant une activité professionnelle (le revenu disponible est fonction croissante de la durée du travail).

Une allocation universelle différentielle (cf. /financement-redistributif#modes) neutralise également l'effet de trappe au moyen de la technique du taux de retrait, qui revient à permettre le cumul de l'allocation sociale (chômage ou RMG) avec un revenu professionnel. Cependant, comme cette mesure instaure une inégalité de traitement par rapport aux personnes déjà en emploi, elle ne peut être que temporaire, ce que l'allocataire social va anticiper, de sorte que la neutralisation de l'effet de trappe peut être ineffective. Cependant il demeure que cette mesure conduira in fine au moins une partie des individus concernés vers un niveau de salaire net supérieur à l'AU. Enfin si l'effet de trappe à inactivité est plus théorique que réel, alors il n'y a pas vraiment problème ...

Modélisation mathématique et informatique du taux de retrait : financement-redistributif#trappe-inactivite-et-taux-de-retrait

Paternalisme

Les systèmes de SS actuels sont l'héritage d'une tradition paternaliste fondée sur la croyance que l'échec social et professionnel serait généralement le résultat de fautes commises par l'individu plutôt que d'accidents, tandis que le succès serait le fruit d'un travail efficace plutôt que de rentes familiales (parents ou conjoint), de malversations, ou encore de la chance.

C'est pourquoi le RMG ("RSA" en France, "Revenu d'intégration" en Belgique, ...) est notamment conditionnalisé au suivi du bénéficiaire par l'administration publique, auprès de laquelle l'individu doit prouver qu'il fournit des efforts "suffisants" (recherche d'emploi et formation) pour pouvoir assez rapidement générer par lui-même les revenus dont il a besoin pour vivre dignement (salariat ou indépendant).

S'il existe certes des "tires-au-flanc" (les économistes parlent plutôt de "passagers clandestins"), il demeure que ce paternalisme humiliant alourdit la charge émotionnelle que suscite la précarité. Cela est d'autant plus absurde (i) qu'une partie importante des bénéficiaires du chômage ou du RMG ne sont pas des "profiteurs", et (ii) que concernant le reste, il ne sert généralement à rien de "mener à l'abreuvoir un cheval qui ne veut pas boire".

Discrimination

Certains risques, comme la vieillesse et la maladie, sont très bien couverts, alors que d’autres, notamment ceux liés à l’entrée dans la vie active et à l’instabilité des revenus, sont mal couverts. L'impact sur la consommation semble cependant modéré en raison de transferts à l’intérieur des familles.

Le taux de pauvreté des plus de 60 ans est de 8 %. Il est de 15 % pour les 25-29 ans et de plus de 20 % pour les 18-24 ans. Il s'agit d'une inversion par rapport à la situation passée et qui s'explique par l'évolution démographique ainsi qu'une régression de la qualité de l'enseignement [source p. 401].

0 commentaires.